終究需要提升地方“造血”功能
藥不能當(dāng)飯吃
根據(jù)今年中央財(cái)政預(yù)算，2023年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為100625億元，相比去年執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)3.6%，首次突破10萬(wàn)億元關(guān)口。近十年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)不斷攀升，從2013年不足5萬(wàn)億元上漲至逾10萬(wàn)億元。
由于各省份財(cái)政收入存在差異，中央為實(shí)現(xiàn)各個(gè)地方的公共服務(wù)水平均等，轉(zhuǎn)移支付制度一直在我國(guó)的財(cái)政制度中扮演著重要角色。
財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆表示，今年要實(shí)施“積極的財(cái)政政策”，而“積極”的表現(xiàn)之一便是“在推動(dòng)財(cái)力下沉上加力，進(jìn)一步增強(qiáng)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，并向困難地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜”。
當(dāng)下人們關(guān)注中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，不僅在關(guān)注創(chuàng)紀(jì)錄的數(shù)字，也在關(guān)注數(shù)字背后的地方收支矛盾以及央地關(guān)系的變遷。
四川、河南“進(jìn)賬”排前兩位
“中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)突破10萬(wàn)億元確實(shí)引人關(guān)注，但從相對(duì)值來(lái)看，其始終占據(jù)中央財(cái)算支出七成左右，并未明顯增長(zhǎng)。”中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院財(cái)政系主任呂冰洋教授告訴《中國(guó)新聞周刊》。
其實(shí)分稅制改革后，轉(zhuǎn)移支付一直占據(jù)中央財(cái)政支出的“大頭”。不過(guò)相比疫情暴發(fā)前數(shù)年，2020年以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政支出比例小幅攀升，從不足七成到穩(wěn)定在70%以上。
以2022年為例，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)約為9.7萬(wàn)億元，當(dāng)年地方公共預(yù)算支出超過(guò)22萬(wàn)億元，轉(zhuǎn)移支付占比超四成。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云告訴《中國(guó)新聞周刊》，轉(zhuǎn)移支付的存在，由財(cái)政體制所決定，分稅制改革后，稅收收入集中于中央，轉(zhuǎn)移支付成為中央支持地方財(cái)力最重要的杠桿。
自2015年財(cái)政部公布中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)情況以來(lái)，四川、河南獲得的資金量一直排在前兩位。兩省合計(jì)獲得的一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，通常占當(dāng)年總數(shù)10%以上。2023年，中央給四川的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算為5882.5億元，給河南的則為5095億元。
排在第三至第六位的多為湖南、湖北、河北、云南四省。今年轉(zhuǎn)移支付預(yù)算超過(guò)4000億元的省份，仍然有湖南、湖北，河北則是接近4000億元。相比之下，上海、浙江、天津等省份轉(zhuǎn)移支付預(yù)算不足千億元。這樣的省際分配結(jié)果并不意外。
中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付主要由兩部分構(gòu)成，一般轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者占比約九成。一般轉(zhuǎn)移支付主要用于保證各省份公共服務(wù)均等化，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)相比發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的一般轉(zhuǎn)移支付額度更高，因其收入不足以支持公共服務(wù)支出。今年一般轉(zhuǎn)移支付中的均衡性轉(zhuǎn)移支付同比增長(zhǎng)10.3%。
“保證公共服務(wù)均等化是一般轉(zhuǎn)移支付的第一要?jiǎng)?wù)，當(dāng)下聚焦于滿足‘三保’（ 保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）支出需要。”喬寶云告訴記者，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的分配并非“隨心所欲”，雖然尚未立法，但是按照公式計(jì)算得出的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)進(jìn)行分配，主要考慮了地方公共服務(wù)必要支出、收入等因素。
以2023年中央向地方轉(zhuǎn)移支付的基本養(yǎng)老金預(yù)算為例，預(yù)算共計(jì)9277.63億元，獲得資金最多的是四川，達(dá)到1023.18億元，其次是遼寧（938.32億元）、湖北（739.77億元）、河南（721.84億元）、黑龍江（713.16億元）。
根據(jù)說(shuō)明，基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付的分配邏輯都是與地方離退休人數(shù)掛鉤，再向中西部地區(qū)有所傾斜。比如基本養(yǎng)老金中的“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”，對(duì)中西部地區(qū)是全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)則只給予50%的補(bǔ)助。
第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，四川流出人口數(shù)量超千萬(wàn)，而流入人口數(shù)量?jī)H有259萬(wàn)。這使得老齡人口占比較高，在2021年四川參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)職工中，在職和離退人員的比例為2.25：1，也就是說(shuō)，這個(gè)比例不僅遠(yuǎn)低于廣東、福建等地，也低于全國(guó)的平均水平2.65：1。
顯然，伴隨地方政府收支矛盾加劇，中央轉(zhuǎn)移支付的角色愈發(fā)重要。但是，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)是否可持續(xù)？這涉及到中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的錢(qián)從哪里來(lái)。
“除去稅收收入，重要來(lái)源便是財(cái)政赤字。因此，討論中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)是否可持續(xù)，本質(zhì)便是討論財(cái)政赤字是否可持續(xù)。”喬寶云解釋?zhuān)嘧致噬仙且驗(yàn)榻?jīng)濟(jì)下行壓力增大，中央政府以此平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，但是如果經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，赤字必然難以持續(xù)。反之，如果通過(guò)提高赤字率，進(jìn)而增加中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付額度，起到提振經(jīng)濟(jì)的作用，赤字便可以持續(xù)。
喬寶云認(rèn)為，這對(duì)于中央政府而言是兩難選擇，而在經(jīng)濟(jì)正在復(fù)蘇的當(dāng)下，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付必不可少。
地方政府收支矛盾難解
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，去年全年地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入同比下降2.1%，而一般公共預(yù)算支出比上年增長(zhǎng)6.4%。分省份來(lái)看，共有21個(gè)省份財(cái)政收入同比下降，僅有5個(gè)省份實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，多為山西、內(nèi)蒙古、陜西等資源型省份。
在地方政府收支矛盾加劇的背景下，地方財(cái)政自給率下降，愈發(fā)依賴(lài)中央轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)收入與支出的缺口，這是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)下紀(jì)錄背后的現(xiàn)實(shí)矛盾。
今年2月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布《2022年地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研報(bào)告》（下稱(chēng)《報(bào)告》）。《報(bào)告》提及，由于地方本級(jí)收入受到明顯沖擊，地方更加依賴(lài)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。
最直觀的體現(xiàn)便是地方財(cái)政自給率的進(jìn)一步下滑。2022年地方財(cái)政自給率（地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入/地方一般公共預(yù)算支出）為48.4%，比上一年下降4.3個(gè)百分點(diǎn)，自2014年的高點(diǎn)已經(jīng)降低了10.3個(gè)百分點(diǎn)。
《報(bào)告》顯示，2022年，只有資源型省份的財(cái)政自給率在提高，東北、東部沿海地區(qū)降幅最大。山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆四個(gè)資源型省份的財(cái)政自給率較2021年提高3個(gè)百分點(diǎn)左右，主要由于2022年大宗商品價(jià)格維持相對(duì)高位。東北和東部沿海地區(qū)的財(cái)政自給率降幅高于其他地區(qū)，其中受疫情沖擊較大的上海、吉林兩地降幅最大，分別為11.2個(gè)百分點(diǎn)、9.9個(gè)百分點(diǎn)。
應(yīng)該如何看待地方財(cái)政自給率下降？
“在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時(shí)，地方財(cái)政收入下降，支出相對(duì)剛性，必然帶來(lái)財(cái)政自給率下降。”喬寶云指出，一般公共預(yù)算支出更多指向公共服務(wù)，而公共服務(wù)水平難言降低，當(dāng)經(jīng)濟(jì)面臨波動(dòng)性困難，就需要中央擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付額度予以平抑。
“不過(guò)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付相當(dāng)于‘輸血’，終究需要提升地方‘造血’功能，藥不能當(dāng)飯吃。”喬寶云也提醒，地方財(cái)政自給率也是財(cái)政制度設(shè)計(jì)的結(jié)果。“通過(guò)調(diào)整財(cái)政制度設(shè)計(jì)，可以提高地方財(cái)政自給率，比如極端情況下，地方財(cái)政自給率提升到100%，中央財(cái)政支出如何保障？因此不宜過(guò)高看重財(cái)政自給率單一指標(biāo)的意義。”
“財(cái)政自給率也并非衡量財(cái)政健康程度的唯一指標(biāo)，另一個(gè)非常重要的指標(biāo)便是財(cái)政質(zhì)量，即稅收收入占財(cái)政收入的比重，如果罰款等非稅收入占比較高，也很難說(shuō)明是‘財(cái)政健康’。”他認(rèn)為，鑒于地方財(cái)政自給率同時(shí)受到財(cái)政制度設(shè)計(jì)與短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，財(cái)政質(zhì)量可能是衡量財(cái)政健康程度更重要的指標(biāo)。
在地方政府“增收減支”的努力中，非稅收入確實(shí)扮演重要角色。2022年，全國(guó)非稅收入達(dá)3.7萬(wàn)億元，同比大增24.4%。一些省份的非稅收入增幅更是遠(yuǎn)高于稅收收入增幅，如江蘇非稅收入增幅高達(dá)33.2%，稅收同口徑下降5.4%。
而從今年一季度的情況來(lái)看，地方財(cái)政收入正在整體好轉(zhuǎn)。財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，全國(guó)地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入34738億元，同比增長(zhǎng)5%。這一增速較前兩個(gè)月提高3個(gè)百分點(diǎn)。
各地正陸續(xù)公布一季度財(cái)政收支情況，多數(shù)省份實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，但僅有河南、寧夏等少部分省份實(shí)現(xiàn)10%以上的高速增長(zhǎng)。此外，還有陜西、海南等財(cái)政收入下滑的情況。
資源型省份陜西去年一季度財(cái)政收入同比增長(zhǎng)約34%，而在去年同期高基數(shù)以及今年煤炭等價(jià)格下降等因素影響下，今年一季度陜西一般公共預(yù)算收入完成922.45億元，下降4.46%。
盡管進(jìn)入2023年，伴隨疫情結(jié)束，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)，各省份卻仍然對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)預(yù)期較為謹(jǐn)慎，多數(shù)預(yù)計(jì)財(cái)政收支矛盾依然突出、繼續(xù)保持緊平衡狀態(tài)，有18個(gè)省份將2023年財(cái)政收入預(yù)期增速定在4%~6%。
如2022年財(cái)政收入下降2.1%的上海雖然擁有基數(shù)較低的優(yōu)勢(shì)，但仍然認(rèn)為，經(jīng)歷疫情沖擊后，企業(yè)經(jīng)營(yíng)持續(xù)承壓、保鏈穩(wěn)鏈持續(xù)承壓、穩(wěn)崗就業(yè)持續(xù)承壓，財(cái)政增收基礎(chǔ)還有待進(jìn)一步穩(wěn)固。
顯然，地方政府收入增長(zhǎng)、收支矛盾緩解與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況緊密相連，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升前景仍不明朗的當(dāng)下，地方政府也難言收支矛盾緩解，對(duì)于中央轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)仍將持續(xù)，這也是今年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)下紀(jì)錄的重要原因。
“下放”與“集中”如何平衡
如何讓有限的轉(zhuǎn)移支付使用效率更高是另一個(gè)重要問(wèn)題。其實(shí)，在中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移額度不斷攀升的背后，結(jié)構(gòu)也在發(fā)生改變，一般性轉(zhuǎn)移支付占比不斷提高。
呂冰洋告訴記者，2000年之后，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付曾經(jīng)占比較高，多在30%~40%之間，甚至一度達(dá)到44%左右的高位。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付自然有其優(yōu)勢(shì)，但弊端同樣明顯。“各個(gè)部門(mén)對(duì)口管理相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，導(dǎo)致資金使用管理碎片化，容易發(fā)生‘跑冒滴漏’。特別是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付按照項(xiàng)目分配，信息傳遞鏈條過(guò)長(zhǎng)，在上下級(jí)信息不對(duì)稱(chēng)較為明顯的情況下，導(dǎo)致資金配置效率損失。”
而為了簡(jiǎn)化信息，我國(guó)幾乎每個(gè)縣都貼有一些標(biāo)簽，例如扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣、糧食生產(chǎn)大縣、生態(tài)建設(shè)示范縣、“奶牛之鄉(xiāng)”“水稻之鄉(xiāng)”等等。下級(jí)政府貼上這些標(biāo)簽，可以有利于他們吸引上級(jí)政府的注意，并爭(zhēng)取相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金。
2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》，核心之一便是完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度。
2016年以后，我國(guó)開(kāi)始推動(dòng)財(cái)政事權(quán)改革，相應(yīng)的帶來(lái)了支出責(zé)任改革。特別是2018年以后，推動(dòng)了包括交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生等各個(gè)領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革，這便涉及中央和地方共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的問(wèn)題，因此2019年增設(shè)共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，成為一般性轉(zhuǎn)移支付的重要組成，當(dāng)年規(guī)模便達(dá)到3.9萬(wàn)億元。
呂冰洋告訴記者，如今一般性轉(zhuǎn)移支付可被分解為均衡性轉(zhuǎn)移支付與共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。不過(guò)與一些國(guó)家將轉(zhuǎn)移支付分為有條件轉(zhuǎn)移支付與無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付不同，一般性轉(zhuǎn)移支付并非無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付。其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付地方擁有自主使用權(quán)，而共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付要求財(cái)政資金用于相應(yīng)財(cái)政事權(quán)上。
“轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)需要在調(diào)動(dòng)地方積極性與提高資金配置效率之間尋找到平衡，如果轉(zhuǎn)移支付資金地方無(wú)條件使用，雖然可以調(diào)動(dòng)地方積極性，但是資金可以依據(jù)地方政府偏好配置，流向更能體現(xiàn)地方政府政績(jī)的方向。”呂冰洋分析。
“由于地方一直有著對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金擁有更多自主權(quán)的呼聲，因此一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模在擴(kuò)大，而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模則在縮小。”喬寶云認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)是中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，以及收入劃分的框架。對(duì)于地方收入與支出的差額，通過(guò)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)。
正因?yàn)槿绱耍恳淮沃醒雽?duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整背后都是一次央地關(guān)系的調(diào)整。
除去中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，各個(gè)省份對(duì)下轄市、縣的轉(zhuǎn)移支付安排不盡相同，并從去年開(kāi)始進(jìn)入密集調(diào)整期，希望在財(cái)力“下放”與“集中”之間取得平衡，以應(yīng)對(duì)更基層的財(cái)政困難。
2022年6月國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)“指導(dǎo)意見(jiàn)”），核心內(nèi)容之一是強(qiáng)化省級(jí)調(diào)控統(tǒng)籌能力，尤其在基層“三保”壓力較大以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，通過(guò)提高省級(jí)收入分享比例，集中更多財(cái)力用于對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付，緩解基層財(cái)政困難。
近年，如同中央加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度一樣，省級(jí)財(cái)政也在加大對(duì)市縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。2022年吉林、黑龍江等省級(jí)財(cái)政向市縣級(jí)的轉(zhuǎn)移支付增幅均達(dá)到歷史最高。云南也提出，2023年還將最大限度加大轉(zhuǎn)移支付，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付力度。
在此背景下，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的提高省級(jí)收入分享比例就顯得至關(guān)重要。如湖北便提出，適當(dāng)增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，進(jìn)一步優(yōu)化省級(jí)分享收入范圍、標(biāo)準(zhǔn)和比重，加強(qiáng)省級(jí)各類(lèi)資金資產(chǎn)資源統(tǒng)籌，完善省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。
喬寶云告訴記者，增加省級(jí)政府對(duì)財(cái)政的調(diào)控能力，也是在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時(shí)增強(qiáng)省級(jí)政府處理問(wèn)題的能力。“省級(jí)政府集中還是下放更多財(cái)力并非沒(méi)有爭(zhēng)論，如今強(qiáng)調(diào)集中，也是為了更有效地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力之下的復(fù)雜局面，但是各個(gè)省份也需要平衡好自身‘輸血’能力與基層‘造血’能力，將財(cái)力下放，以便能更好地培育地方‘造血’功能。”
記者也注意到，省以下財(cái)政體制改革的側(cè)重點(diǎn)并非全部是“集中”，海南便提出，從2023年起將更多稅收讓利給市縣，提高市縣財(cái)政自給率。
呂冰洋認(rèn)為，指導(dǎo)意見(jiàn)僅是“指導(dǎo)”，并非嚴(yán)格要求省級(jí)政府照此行事，因?yàn)楦鱾€(gè)省份情況差異較大。“從財(cái)政支出責(zé)任來(lái)看，下移是整體趨勢(shì)，這也是導(dǎo)致一些縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因。省級(jí)政府在財(cái)權(quán)安排上會(huì)統(tǒng)籌考慮調(diào)動(dòng)地方積極性與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題，表現(xiàn)為財(cái)權(quán)下放或集中這樣截然不同的取向。比如針對(duì)一些收入波動(dòng)較大的稅種，省級(jí)政府會(huì)將該稅種收入上收，再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式劃撥地方，等于省級(jí)政府承擔(dān)了財(cái)政收入波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，更好地保障地方財(cái)力。”